오염자부담·시장거래시 관리제외 원칙
2014년을 기점으로 농업용 폐플라스틱에 광범위하게 적용되고 있는 EPR(Extended Producer Responsibility;생산자책임재활용) 제도가 농업현장과 농산업의 현실을 반영하지 못하고 있다는 비판이 일고 있다. 대표적인 EPR 대상 농자재는 농업용 폐비닐, 무기질비료포대, 부산물비료포대 등인데 특히 부산물비료포대의 경우 관련 39개 기업과 정부의 행정소송이 진행중일 정도로 이 제도를 둘러싼 갈등이 심각하게 표출되었다.
부산물비료포대의 EPR 적용기준은 플라스틱(합성수지) 이용 포장재 사용제품의 생산, 수입업자로서 해당 포장재의 전년도 연간출고량이 4톤(수입량 1톤) 이상이며 연간 매출액 10억원(수입액 3억원 이상)에 해당하면 적용된다.
연간 포장재출고량 4톤 이상 기준 “말 안돼”
2014년 이전 부산물비료 회사들은 폐기물부담금의 대상이었고 당시 대부분이 면제대상기업(매출액 200억원 미만)이어서 큰 문제가 없었다. 그러나 2014년 이후 EPR 대상이 되었고, EPR의 경우 면제기준이 매출 10억원 미만으로 많은 부산물 기업들이 재활용분담금을 내야 하는 입장에 놓였다.
설상가상으로 2014년 합성수지포장재에 대한 재활용분담금은 1kg당 150원이었으나 2015년 분담금의 경우 297원으로 인상돼 해당기업들의 부담이 커지는 추세다. 이와 함께 부산물비료 업계에서는 “업종별 특성을 고려하지 않은 획일적 분담금 단가 책정이 영세 유기질비료 업체의 어려움을 더하고 있다”는 비판도 많다. 예를 들어 무기질비료의 판매가는 20kg 1포당 1만4000원 내외, 사료의 경우 1만원 정도이나 퇴비의 판매가는 1포당 3500원에 불과하다. 재활용분담금의 면제 기준이 불합리한 것도 문제점으로 나타났다. ‘연 매출액 10억원’과 ‘포장재의 연간 출고량 4톤’을 기준으로 해 그 미만이면 면제라는 것인데, 적용하는 매출액이 총매출액으로 재활용의무대상 품목의 매출액이 아니라 법인기준 사업장의 총매출액이라는 점부터 업계의 반발을 불러일으켰다. 상당수의 기업은 EPR 대상 업종과 무관한 업종을 동시에 운영하고 있다. 이와 함께 출고량 4톤 기준은 매출액 10억원에 비해 과소하게 책정돼 있다는 의견이 지배적이다. 퇴비를 기준으로 할 때 포장재 출고량 4톤은 매출액 1억4000만원에 불과한 것이다.
‘폐기’보다 환경부담 적은 ‘재활용’이 더 고비용
이와 함께 면제기준에서 부산물 비료포대가 중심이 돼야 하는데 비료포대를 사용하지 않는데도 이를 매출에 포함해 적용하는 것은 잘못이라는 비판이 나오고 있다. 한 법인 내에서 다른 품목, 예컨대 퇴비업의 경우 많이 병행하는 축산업을 기준 매출액에 포함해 적용하는 것은 명백하게 비합리적이라는 지적이다. 또 EPR은 폐기물부담금에서의 면제 대상보다 더 확대돼야 논리적으로 맞는데 실제는 그렇지 않다는 것이다. 환경부담이 더 적은 ‘재활용’을 하는 경우 혜택을 줘야 하는데 상대적으로 환경부담이 더 큰 ‘폐기’ 처리에 혜택을 더 주는 것이 자원 재활용을 늘려야 한다는 사회적 취지와 목적에 맞지 않는다.
현지 비료포대의 사용과 회수 등에 대한 조사 후 이것을 폐기물로 볼 것인지 재활용 대상으로 볼 것인지를 결정해 제도를 시행했어야 하는데 사전 준비 없이 급작스럽게 적용해 기업들도 이에 적응하는 시기가 부재했다는 것도 문제점이다. 적어도 폐기물부담금에서 자발적 협약을 거쳐 EPR 적용을 검토해야 한다는 것이 전문가의 의견이다.
재활용의무생산자, EPR “잘 몰라”…정책홍보 미흡
한국유기질비료산업협동조합 회원사들은 2014년도분 재활용분담금 지불과 관련된 조합의 의사결정으로 법적 최고금액을 납부해야 하는 상황에 몰려있다. 당초 이들은 법적인 조치사항에 대해 모르고 있었다는 주장이 많다. 예전 폐기물부담금 대상이었을 때 매출기준 이하로 대부분 부과금 면제를 받았기 때문이다.
부산물비료 회사를 운영하는 비교적 젊은 경영자들에게 한국농촌경제연구원이 2014년부터 적용해 오고 있는 EPR에 대해 얼마나 알고 있는지 질문을 한 결과 나타난 것은 매우 낮은 인식수준이었다. 이것을 달리 말하면 정책홍보가 매우 미흡하다는 것이다. 회사들이 대부분 영세하다보니 정책적인 내용에 대한 정보수집이 미약할 수밖에 없다.[도표 1]
현재와 같이 부산물비료 포장 판매시 사용한 포대를 생산자가 책임지고 처리해야 한다는 사실, 즉 EPR 제도를 알고 있는가에 대한 질문에 대해 총 21명 가운데 13명만 인지하고 있다고 응답했고 나머지 8명, 40% 가까이는 잘 알고 있지 못했다. EPR이 지난해 내내 유기질비료조합 조합원들의 관심과 문제를 야기시켰음에도 불구하고 여전히 인지도가 낮았다. 그나마 법적인 소송으로 이 정도나마 알고 있을 정도다.
재활용분담금을 납부해야 하는가에 대한 것 역시 잘 모르고 있었다. EPR 제도의 도입과 시행 과정에서 정책홍보가 거의 없었으며 조합 자체에서의 지도와 홍보 역시 매우 미흡했던 것으로 보인다. 포장재인 비료포대 처리와 EPR에 관련된 용어에 대한 인지도를 묻는 질문에서는 이 제도의 시행시점이 부적절하지 않았나 하는 정도로 인지도가 낮았다. ‘조금 안다’ 정도가 30%도 되지 않았다.[도표 2]
현재 유기질비료조합 조합원 일부가 소송을 제기한 기본적인 법적 분담금인 재활용분담금에 대해 어느 정도 이상 알고 있다는 11명 가운데 재활용분담금 제외규정에 대해 정확히 알고 있는 경영자는 단 2명에 불과했다. 재활용의무율에 대해 들어서 어느 정도 안다고 응답한 4명을 포함해 정확하게 2014년의 의무율(60.3%)이 얼마인지 알고 있는 경영자도 2명뿐이었다. 이들은 재활용분담금(297원/kg)과 구체적으로 단일재질(80.5%)과 복합재질(60.3%)의 의무율이 다르다는 사실을 전혀 모르고 있었다.
사실 지금까지 부산물비료 회사들은 자신들이 폐기물부담금 대상인지 재활용분담금 대상인지 인지하지 못해 왔으며, 한국환경공단의 실사를 통해 대상이 결정되고 비용을 부과하는 과도기적인 단계이기 때문에 관련 내용을 알 수 없었던 것으로 보인다.
비료포장재 신생·재생수지 광범위 사용
설문에 응답한 20개 비료회사의 평균 매출 비료 포대수는 연간 약 30만포에 이르고 이를 매출액으로 보면 약 11억원 정도다. 전체적인 규모가 크지 않은데 이는 부산물비료 기업들이 대부분 중소기업이라는 특징을 나타낸다.[도표 3] 총 20개사 가운데 재활용분담금의 적용대상에서 제외되는 매출액 10억원 미만의 10개사 매출 포대수는 약 6만개인데 이는 포장재 적용 대상 기준 4톤을 훨씬 넘는 중량이다. 비료포대당 약 130g을 적용할 경우 총 비료포대의 중량은 20톤에 이른다. 4톤을 역산해 비료포대수로 환산하면 약 3만1000포이며 이의 매출액은 포당 3500원을 기준할 경우 1억원을 약간 넘는 수준이다.
현재 재활용분담금 적용대상에서 제외되는 규정인 4톤 미만 사용과 매출 10억원 미만 기준을 적용받아 혜택을 입을 수 있는 부산물비료 회사는 거의 없는 것으로 보인다. 중소기업 육성을 위한 조치와는 전혀 다른 결과가 나오고 있다. 그러므로 기준 산정시 농업용 사용량을 반영하지 않은 결과이며, 결정 과정에 농업과 관련산업의 참여가 없었던 것으로 추정된다.
비료포대로 사용하고 있는 포장재의 재질과 구성(신생과 재생) 비율을 스스로 결정하는 경우도 많지 않았다. 인지 부족 이유로 보이는데, 절반 정도는 비료포장재를 만드는 회사와 상의를 하고 있는 것으로 보인다. 또 내용을 잘 모르고 단순히 구입해서 사용하는 경우가 스스로 결정하는 경우보다 많았다.[도표 4]
사용하고 있는 비료포대의 신생수지와 재생수지 사용비율은 2:8에서 5:5까지 다양한데, 이 구성에 따라 가격에 차이가 있고 주문량에 따라 가격이 각각 다르다. 평균적으로 보면 비료포대 1장당 구입가격은 230~290원으로 조사됐다. 260원을 기준할 경우 1개사당 포장재 구입비는 약 7770만원, 매출원가의 약 7%로서 결코 적은 금액이 아니다.
농업용 플라스틱, 일본·미국 별도 처리…우리도 필요
일본이나 미국의 경우 EPR 적용의 원칙과 지향목표를 명확하게 하고 있다. 시장에서 거래되는 경우 관리대상에서 제외한다는 점, 오염자 부담원칙을 적용하고 있다는 점, 농업과 농촌의 경우 일반적인 경우와 달리 별도의 제도를 활용하며, 농민들의 어려움을 고려해 직접적인 보조지원도 없지 않다는 점을 특징으로 하고 있다. 농업용 플라스틱의 경우 자체적인 별도의 처리 시스템이 작동하고 있다. 농업용의 경우 일반 플라스틱에 비해 사용방법이나 사용 후 방출시 상황, 농업과 농촌이라는 특성에 따른 다양한 어려움으로 인해 재활용촉진이라는 목표달성을 위한 수단이 별도로 적용되고 있다.
현 국내 부산물비료 포장재의 재활용은 환경부와 한국환경공단, 한국포장재재활용사업공제조합, 한국순환자원유통지원센터 등 농림축산식품부와 무관한 부처와 기관에서 담당하고 있다. 그러다 보니 농업분야의 의견수렴이 불가능하다는 지적이 많고 농업의 특성을 반영한 정책이 필요하다는 주장도 나오고 있다.
여기에 대해 설문 대상 경영자들의 생각은 양분돼 있는 것으로 나타났다. 농업분야 특수성으로 인해 별도의 관리와 처리를 위한 조직이 필요하다는 주장에 동의를 하는 경영자 7명, 지금과 같은 관리와 처리로도 충분하며 잘 대응하면 문제가 되지 않는다고 답변한 사람이 10명이다. 그러나 법 제정이나 분담금 설정 등에 제도적으로 농업 분야 참여 의무를 둬야 하고 농업분야의 특수성을 고려해 별도의 관리와 처리 조직이 필요하다는 사람이 4명이다. 결과적으로 별도의 조직과 농업분야 전문가의 참여가 필요하다는 의견이 좀더 많았다.
현 제도 안에서 농업용 각종 합성수지 제품은 비료포대, 사료포대, 상토포대, 각종 하우스 비닐 등으로 많기 때문에, 농업용 포장재 또는 재활용품목으로 별도 항목을 정하고 환경부의 정책을 이행해 가면 어떻겠는가에 대한 질문에 대해서는 비교적 강한 별도 독립을 원하고 있었다. 무응답 3명을 제외하면, 반드시 별도 농업용 포장재 항목으로 해야 하며(7명), 지금의 관리조직에 별도의 농업관련 부서를 만들어 관리해야 한다(11명)는 답변이었다. 별도의 관리 시스템이 필요하다는 것이다.
비료포대 시장에서 거래…재활용의무율 조정해야
이밖에 부산물비료 회사 경영자들의 건의사항은 “재활용분담금 대상의 매출규모는 적어도 30억원으로 해야 한다”는 것 등 다양했다. 분담금을 비료가격에 반영하기는 현실적으로 어렵고 실제 농업인들이 비료포대를 판매하고 있어 재활용이 잘되고 있으므로 면제기준을 조정해야 한다는 것이다. 또 분담금 책정시 재질에 따라 당연히 단가가 달라야 한다는 의견도 나왔다. 재생수지를 사용할 경우 재활용촉진이라는 측면에서 분담금을 줄여야 한다는 것이다.
현재 상당수의 부산물비료포대가 재활용수지를 사용하고 있고 사용 후 상당 부분이 시장에서 거래되고 있으므로 지금의 재활용의무율은 조정돼야 한다는 건의도 나왔다. 지금 수준보다 많이 떨어뜨려도 당초의 재활용 목표달성이 가능하다는 이야기다. 농업인들이 배출하지 않거나 팔아버리면 비료회사에서 돌려받을 길이 없는데 이것을 60~80% 회수하라는 것은 불가능한 일이라는 것. 농촌의 현실을 무시한 강제조항은 오히려 범법자만 양산하게 된다는 것이다. 그럼에도 의무율을 준수해야 한다면 최종 사용자인 농업인들에게 일정한 처리과정을 밟도록 의무를 지운 다음 비료회사에서 회수하도록 해야 한다는 의견이 나왔다.
이와 함께 EPR에 대한 교육과 홍보가 미흡했다는 데에 의견을 같이 했다. 교육·홍보가 부족해 정부의 정책 내용과 추진 목표를 알지 못했다는 것이다. 환경부, 농식품부, 유기질비료조합에서 주기적으로 교육과 홍보를 해야 한다. 지난해 재활용분담금을 둘러싼 갈등과 현재까지 이어지고 있는 법적인 공방은 교육과 홍보의 부족에서 시작됐다는 것이다. 의무대상 면제 기준에서 재활용의무 품목과 연관없는 매출까지 포함한 것에 대해서는 법적인 오류라는 견해를 나타냈다. 같은 법인 아래 축산, 식품, 일반 공산품을 취급했어도 이를 적용대상 매출액에 포함시키는 것은 누가 봐도 잘못된 정책으로 즉시 시정돼야 한다는 주장이 팽배하다.
유기질비료조합에 따르면 2015년에는 재활용의무생산자에게 차등감면을 적용해 총매출액 10억원~30억원의 경우 규정의 따른 재활용분담금의 5%, 30억원~100억원은 분담금의 30%, 100억원~200억원은 50%만 내도록 해 일단 한 숨은 돌렸지만 근본적인 개선책을 강구해야 하는 상황이다.
“농업인도 일정 의무 부담하도록”
또 가능하다면 유기질비료조합이 재활용 업무를 수행하면 좋겠다는 것이다. 현재 농업인 대부분은 사용후 비료포대를 판매하고 있으니 농업인들이 비료를 구입할 때 비용을 부담시키고 농협 등 일정장소로 배출하면 상응 비용을 지불하는 제도가 필요하다는 건의도 있었다. 농업과 농촌, 농업인의 특수성을 반영해야 한다는 의견도 많았다. 지자체와 농협이 함께 수거해서 처리하고 그로 인한 수입을 농업인에게 환원하면 재활용이 활성화 될 수 있다는 것이다. 일부 지역에서 수집장소를 만들고 폐플라스틱을 잘 수거해 활용하고 있는 경우도 있으므로 성공적인 사례를 발굴해 정책적으로 활용할 수 있다는 이야기다. 또한 농업용 플라스틱의 사용지역 범위가 광범위하고 사용방법도 거칠며 노약자 여성이 많다 보니 회수 자체가 어려운 경우도 많다. 도시와는 여건이 다른 농촌이라는 점도 감안할 필요가 있다. 이것을 현장에서 플라스틱 제품 회사들에게 회수하라는 것은 불가능한 요구라는 지적도 나왔다.
